LA EXPLICACIÓN DEL ÉXITO DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

Suelen adelantarse dos tipos de explicaciones para dar cuenta del éxito de las transiciones a (y consolidaciones) las democracias liberales: las explicaciones estructurales y las explicaciones basadas en sus actores.' Las explicaciones estructurales hacen hincapié en las condiciones culturales o económicas o, domésticas o internacionales, mientras que las explicaciones basadas en los actores se centran en las decisiones críticas de actores estratégicos que, si bien están constreñidos por aquellas condiciones, son capaces también de alterarlas. Consideradas con frecuencia como explicación que se oponen unas a otras, es fácil ver, sin embargo, que son complementarias. Sise dejan a un lado los extremos de cada uno de los dos enfoques (el determinismo económico, cultural o de otra naturaleza; y el decisionismo, según el cual las decisiones apenas estarían constreñidas), nos encontramos con variaciones de un tipo de argumentación tradicional, expresada, una y otra vez, en lenguajes distintos, según la cual, los factores estructurales constriñentes y las decisiones limitadas o condicionadas de los actores (o tomadas con un cierto grado de libertad) con elementos interrelacionados, y se requieren mutuamente como piezas de un solo proceso y una misma explicación. Conviene, por tanto dejar atrás el dilema más bien poco iluminador, de las explicaciones estructurales versus las explicaciones basadas en actores, y explorar los modos de encaje entre estructuras y decisiones. La clave de este encaje reside en considerar las tradiciones, reglas e instituciones que forman el núcleo de estos factores estructurales, y considerar a los actores menos como agentes que toman decisiones y más como agentes que siguen, se desvían o rompen unas reglas

En adelante ofreceremos una interpretación del caso español que combina el papel jugado poda sociedad civil con el desarrollo de un lenguaje político ‑cultural; la voluntad del ejercito para limitar el grado de violencia y ofrecer, así, a la política un margen de maniobra donde desenvolverse; y, finalmente las decisiones críticas de la clase política. Antes, sin embargo, examinaremos algunas explicaciones alternativas, y exploraremos algunos factores a los que se ha solido atribuir el éxito de la transición española: un contexto internacional favorable (España, al ser un país semiperiférico dentro del bloque occidental, debería ajustar sus instituciones políticas a la de los países nucleares de ese mundo); un conjunto de cambios socieconómicos y culturales (que algunos autores agrupan bajo la etiqueta de modernización), y las tensiones estructurales que aquellos cambios provocarían en el régimen autoritario; la difusión de nuevas actitudes y opiniones políticas entre la población, concernientes a las instituciones políticas y ala participación política (lo que sugería la existencia de una cultura política democrática anterior a la transición); una crisis de sucesión del régimen autoritario; y, sobre todo, la habilidad de las élites políticas para resolver sus diferencias y ponerse de acuerdo sobre el nuevo régimen democrático, guiando al país por la senda de una transición negociada: una reforma pactada /ruptura pactada.

Nos ocuparemos, en primer lugar, brevemente, de los cuatros primeros factores (el contexto internacional, la modernización, la cultura democrática y la crisis de sucesión), para centrarnos más tarde en el de la negociación de las élites. Defenderemos la idea de que considerar este ultimo como el más importante supone sobreestimarla capacidad de las élites políticas para influir en los acontecimientos. Por último, propondremos una explicación alternativa, según la cual los líderes políticos españoles mostraron una notable habilidad no tanto para guiarlos acontecimientos cuanto para aprender de ellos, adaptándose a las presiones del ejercito y de las tradiciones sociales. Aquellas presiones constriñieron y, a la vez, proporcionaron oportunidades a las élites, empujándolas por un camino de negociación y compromiso, y obligándolas a encontrar un nuevo lenguaje político

Para empezar, el contexto internacional, aunque favorable al cambio democrático (y, ciertamente, mucho más favorable que lo fuera el de los años treinta), sólo puede ejercer una influencia limitada, y ello sólo a través de factores domésticos. Los muchos ejemplos de coexistencia pacífica entre regímenes autoritarios y las democracias occidentales muestran los límites de este factor explicativo. Es obvio que un entorno capitalista y democrático puede ser hostil, y sin embargo, al mismo tiempo, comprensivo y compatible con un régimen autoritario, como lo fue con el Estado franquista durante más de veinte años.

Por lo que respecta a la influencia de cambios asociados con la modernización (crecimiento económico, niveles más altos de alfabetización y educación, difusión de los medios de comunicación de masas, urbanización, etc.) merece la pena recordar que estos cambios no se traducen en cambios políticos de una forma determinada, y son perfectamente compatibles con regímenes autoritarios o totalitarios. De hecho, muchos países fascistas y comunistas nacieron con la creencia de que ellos eran el epítome de la modernidad, y, desde luego más modernos que las decadentes democracias occidentales de su época. E1 propio Estado franquista combinó una cultura y una política tradicionales con una economía, más o menos, moderna, e intentó basar parte de su legitimidad en el desarrollo económico de los sesenta. En todo caso, lo que es importante es subrayar que, para que aquellos cambios tengan un efecto político específico, deben venir acompañados de otros cambios institucionales, organizativos y culturales, y deben ser incorporados en las tradiciones sociales.

La evidencia disponible sobre la cultura democrática de los españoles parece mostrar que esta cultura era débil. No quiere decir esto que las orientaciones culturales básicas de los españoles respecto a la sociedad, sus problemas colectivos, su historia reciente y su futuro inmediato no hubieran cambiado a lo largo de varias décadas del franquismo. Todo lo contrario: sufrieron un profundo cambio. Sin embargo, estos cambios culturales básicos fueron, en gran medida, implícitos, habiendo quedado insertos en las tradiciones sociales y, en cambio, se tradujeron muy limitadamente en las opiniones y las actitudes explícitas de los españoles respecto a las instituciones políticas, los políticos y la política.

Por lo que se refiere a la crisis de sucesión del régimen, es cierto que la muerte de Franco fue, por si misma, un hecho crucial, tanto más cuanto que el dictador carecía de un sucesor dispuesto y capaz de continuara su trayectoria. Ahora bien, lo que hay que señalar es que no existía el entorno político de donde pudiera surgir, y donde pudiera encontrar apoyo, un hipotético sucesor, dispuesto y capaz de mantener el franquismo. Sólo había una clase política franquista en el fondo del escenario, dispuesta a abandonar la política para sumergirse en sus intereses privados; y un ejercito, con un poder de veto limitado, y acostumbrado a obedecer, y a permanecer al margen de la política.

Muchos observadores han subrayado las negociaciones entre las élites como el factor explicativo más importante a la hora de dar cuenta da las transiciones democráticas en general, y de la española en particular, Sin lugar a duda, es mucho lo que parece estar a favor de esta hipótesis. Cualesquiera que sean las condiciones estructurales, las transiciones son secuencias únicas de acontecimientos, y la dirección que tomen dependen no poco, en momentos críticos, de la visión voluntad y capacidad de acción de un pequeño número de personas que ocupan posiciones estratégicas. Ciertamente la historia de la transición española no puede escribirse sin reconocer, ante todo, la astucia con la que el rey y, sobre todo, Adolfo Suárez llevaron adelante sus planes de reforma política a través de las turbias aguas de las leyes y los intereses creados del franquismo, y la habilidad con la que persuadieron a la opinión pública y la oposición política para que los secundaran; y sin reconocer, por otro lado, el modo como esta oposición, la Iglesia y las élites económicas comprendieron y apoyaron aquellos planes. Todo esto se hizo en un tiempo récord. En el intervalo de casi un año, entre junio de 1976 y junio de 1977, Suárez fue capaz de persuadir alas Cortes Franquistas y al ejercito, en el otoño de 1976, para que aceptaran la convocatoria de un referéndum sobre la Ley de Reforma Política; capaz de celebrarlo, en diciembre de 1976, lo que dio el respaldo necesario para convocar elecciones libres; y capaz de legalizar los partidos políticos, incluidos el partido comunista en la primavera de 1977, y de celebrar las elecciones, en junio de 1977. Una vez que las nuevas Cortes se reunieron, se redactó una nueva constitución, aprobada en el referéndum de diciembre de 1978. Mientras tanto, ya se había alcanzado un amplio consenso entre los partidos políticos acerca de una serie de medidas socioeconómicas, incluidos los Pactos de la Moncloa, del otoño de 1977,y los estatutos autonómicos, entre 1977 y 1979.

A la luz de esta serie de actos cruciales, podría pensarse que la transición española debe ser entendida como el resultado de las negociaciones entre las élites políticas: de la reforma pactada/ ruptura pactada entre el gobierno y la oposición. Esta caracterización, sin embargo, sobrestima el papal de las élites políticas, y les atribuye recursos de conocimientos, voluntad y capacidad de movilización que, de hecho, nunca tuvieron.

Para empezar, las expectativas iniciales del público respecto al rey eran mezcladas e imprecisas. E1 rey era un símbolo ambiguo del cambio político, y podía ser visto como el garante alternativamente de la continuidad del régimen o de su reforma. Juan Carlos debía su propia posición a Franco, quien lo eligió, entre varios candidatos, porque parecía combinar dos fuentes de legitimidad: la de la monarquía tradicional y la del régimen franquista. A1 mismo tiempo, sin embargo, se suponía que Juan Carlos era un hijo obediente de Don Juan, quien parecía ser, en cambio, un hombre de convicción liberal, que pensaba que la mejor garantía de una restauración monárquica estribaba no en comprometerse con el franquismo, sino en hacer que el nuevo rey fuera " el rey de todos los españoles ". Esta idea podía implicar una nueva política de reconciliación nacional entre los dos bandos de la guerra civil, y tal vez el designio de instaurar un régimen político liberal.

Si el Rey podía ser visto, inicialmente, como el depositario de dos lealtades contradictorias, lo mismo se podía decir de los políticos y los burócratas que alimentaban la corriente (semi) reformista del franquismo y llegaron al poder con el gobierno Suárez. Todos ellos habían hecho carrera en el franquismo, tenían detrás un historial abundante de aquiescencia y oportunismo, con alguna experiencia en la administración pública y los aparatos de propaganda y represión política, y un historial breve, irregular y poco impresionante de compromiso con proyectos de reforma dentro de las instituciones franquistas. Algunos pensaban que la muele de Franco ofrecía la oportunidad de romper con el pasado, mientras que otros creían que los años de crecimiento económico, ley y orden, desarrollo de la clase media y extensión de la cultura consumista, harían posible una continuación del pasado.

Los socialistas, los comunistas, y, en general, los militantes de izquierdas, tampoco estaban preparados para enfrentarse con la situación. Se habían habituado a una retórica de confrontación radical y tenían un entendimiento muy superficial de las circunstancias de la sociedad española.

En resumen, dado este historial de la clase política, lo razonable era esperar que ésta entrara en el proceso de transición con un conocimiento limitado y distorsionado de la escena, e incapaz de prever los acontecimientos Todo dependía, más bien, de su instinto de supervivencia y de su capacidad de aprender de, y ajustarse a las reacciones del público.

De hecho, en momentos críticos como la primavera y el invierno de 1976,y el verano de 1977, la repuesta del público demostró ser el factor fundamental. Entre noviembre de 1975 y junio de 1976,1a clase política franquista estuvo dividida e indecisa. Lo que decidió la situación, demostró la impotencia del gobierno Arias y despejó al rey el camino para nombrar a Suárez presidente del gobierno, fue la agitación popular de la primavera de 19766, a propósito de unas negociaciones colectivas particularmente tensas, dado el clima de crisis económica (generada por el alza de precios del petróleo). Asimismo, el público intervino en el momento critico de las elecciones de junio de 1977, demostrando sus preferencias por opciones políticas relativamente moderadas, a expensas de las extremas, y deshaciendo así los fantasmas que poblaban la imaginación de los políticos, sus temores y sus esperanzas sobre las posibilidades de un cambio radical o una continuidad con el pasado. Los resultados de aquellas elecciones dejaron establecido el talante con el que se redactaría la Constitución, y se elaborarían otros compromisos en la política económica, en las relaciones con la Iglesia y en la cuestión regional De esta forma, las élites políticas acertaron no tanto porque dirigieran el público cuanto porque supieron aprender de él.

En realidad, las fuentes del aprendizaje de los políticos fueron do: la sociedad y él ejercito. Las tradiciones sociales favorecieron las políticas moderadas, y del ejercito pareció desprenderse siempre una amenaza de penalizar la política inmoderada. Estos refuerzos positivos y negativos fueron como " la zanahoria " y " el palo ", que intensificaron el grado de atención de los alumnos para aprender lecciones que, de otra manera, quizá nunca habrían aprendido, o habrían olvidado fácilmente. Alumnos meritorios, los políticos no sólo aprendieron las lecciones, sino que las tradujeron en políticas y diseños institucionales.

Las tradiciones sociales que despejaron el camino de la transición política se desarrollaron, casi sin interrupción, durante los quince o veinte años anteriores a la muerte de Franco. Estas tradiciones nacieron en el seno de grupos sociales, con los incentivos y las oportunidades apropiadas. A medida que las migraciones, las innovaciones tecnológicas y el crecimiento económico alteraron el marco de vida rural y urbana, muchos individuos de estos grupos se enfrentaron con situaciones que les exigían nuevos modos o estilos de vida. A1 mismo tiempo, estas personas tuvieron acceso a nuevos instrumentos culturales, que permitieron redefinir su situación y ofrecieron un sentido nuevo a sus actos. Al tiempo que estos grupos iniciaban tales nuevas tradiciones, se fueron desplazando al centro del sistema social, de tal forma que el impacto de sus innovaciones se hizo cada vez mayor, y este impacto fue reforzado por los medios de comunicación de masas. Como resultados de ello, a mediados de los sesenta, los estilos de vida de la sociedad civil eran, en gran medida, liberales y democráticos. La tolerancia mutua y la negociación, aplicando reglas de juego convenidas, eran la norma. También, y de forma ya rutinaria, se exigía de quienes ocupaban posiciones de autoridad en la vida social, cultural, y económica, que respetaran ciertos limites en el ejercicio del poder; y se esperaba de ellos que atendieran las demandas, continuas y crecientes, por un mayor grado de libertad. La articulación de todo tipo de intereses y de ideas en la arena pública se había convertido en fenómeno cotidiano. Con el paso del tiempo, todo esto fue considerado perfectamente normal, y adquirió un aura de naturalidad.

  Como contraste, lo que pareció cada vez más anormal, exótico o diferente fue el estado y el régimen franquista.    La inversión de la normalidad y la anormalidad ende el primer período ende el primer período del franquismo y el segundo fue total Dado que la calle es uno de los espacios simbólicos fundamentales de la interacción social, la capacidad del estado para controlarla calle es una indicación crucial de su capacidad para influir en la vida cotidiana de sus súbditos. En los años cuarenta y cincuenta, el estado franquista había logrado conformar una parte importante de la vida cotidiana de los españoles, y desde luego de sus espacios públicos, a través de una variedad de instrumentos que iban desde la intimidación física a la complicidad con la iglesia. En los años sesenta, por el contrario, las tradiciones sociales emergentes, de cambio, negociación y disidencia, dieron un nuevo tono a la calle, mientras que los franquistas intransigentes, conocidos como "el bunker ", fueron vistos como personas que buscaban refugio en un espacio amurallado, atrincheradas contra la realidad circundante. De aquí el éxito de la apelación retórica contenida en los discursos de Suárez de otoño de 1976, recomendando a los españoles la Ley de Reforma Política. Sus intervenciones fueron construidas en torno a la oposición entre la " normalidad" de la vida política. Y Suárez basó su mensaje político sobre la promesa de que la nueva ley establecerla un puente entre esas dos vidas, trasladando las reglas de la vida cotidiana al ámbito de la política, y sobre el supuesto de que en esto consistiría, fundamentalmente, el cambio a un sistema democrático.

En resumen, hemos de señalar que para explicar el éxito de la transición a la democracia es necesario tener en cuenta cuatro factores causales principales: las tradiciones de la sociedad civil, mediante las cuales las gentes se habitúan a órdenes policéntricostales como los mercados, el pluralismo social y el debate público; un idioma o lenguaje de cultura política que subraya el papel integrador de la política y distancia a las gentes de la política absoluta, la aquiescencia de los militares en aceptar un papel limitado para ellos mismos; y la habilidad de los políticos para aprender, y ajustarse a, los factores anteriores, como condición previa para jugar un papel constructivo durante la transición, diseñando las instituciones, llevando adelante las políticas públicas y representando adecuadamente su papel simbólico.

De este modo, la sociedad civil prepara el camino de la transición democrática mediante una variedad de mecanismos. La sociedad interviene en circunstancias críticas y configura los acontecimientos cruciales, creando experiencias que refutan las expectativas de los políticos (por ejemplo, acerca del carácter radical o conservador de las masas) y, quizá también, sus ilusiones acerca de la viabilidad de una "política absoluta". Las tradiciones sociales influyen en los diseños institucionales políticas del nuevo régimen al establecer las metas ‑ reglas del juego, que ponen limites y proveen de orientación a la constitución y otras instituciones políticas. Estas tradiciones configuran también las políticas públicas, al sugerir los contornos de lo que el pueblo puede aceptar a la hora de iniciar experimentos en las distintas áreas de la política económica, regional educativa o de otra índole. Las tradiciones sociales, de esta manera, educan a la clase política, obligándola a someterse aun periodo de entrenamiento, breve pero intenso, en política pragmática. Más concretamente, las tradiciones sociales enseñan a los políticos a no tomar demasiado literalmente su condición de representación, y a comprender, por tanto, que el consentimiento de las gentes a sus funciones de gobierno, y de representación, depende, a largo plazo, de su eficacia y de su comportamiento. Tales tradiciones, asimismo, educan al ejercito, en cuanto dan forma a las percepciones del ejército de la medida en la que las nuevas instituciones son compatibles con lo que el ejército entiende que son sus tareas fundamentales, de mantener la sustancia del tejido social, la unidad de la nación y su defensa frente a la agresión exterior. Contribuyen, igualmente, a la creación, enriquecimiento y difusión de símbolos políticos, que ofrecen nuevos modos de expresión a la vida política. Finalmente, estas tradiciones conforman los juicios, los entendimientos y las disposiciones básicas, y a menudo tácitas, de la política democrática.

La transición con éxito a la democracia en España y su consolidación se lograron con la aprobación de la Constitución y con la creación de una expectativa generalizada y estable en el país de que la democracia liberal no estaba amenazada por el uso de la violencia, o por la victoria en las urnas de un partido antisistema. La plena institucionalización del régimen, sin embargo, implica algo más. Supone que las reglas del juego han sido " interiorizadas ", esto es, aceptadas como reglas legitimas y razonables, aplicadas por la mayoría de la población, y convertidas, así, en pautas predecibles de conducta como hábitos o costumbres de las personas. En España, este proceso aún está en curso, y aunque, los éxitos han sido importantes también ha habido limitaciones muy significativas.